O governo JK e Brasília

Este artigo trata das duas coisas como uma só. O crescimento e o endividamento não são capítulos separados do período JK: são o mesmo mecanismo visto de dois lados. Comecemos pelo que tornou tudo aquilo possível.

Anos de calmaria

Comparados ao governo Vargas e aos meses que se seguiram ao suicídio, os anos JK foram de estabilidade política — e mais que isso, de otimismo, sustentado por índices altos de crescimento e pelo sonho realizado de erguer uma capital nova.¹

Quando ele assumiu, a cúpula militar já havia se acalmado. Os partidários do golpe tinham apostado alto duas vezes — primeiro para forçar a renúncia de Getúlio, depois para barrar a posse de Juscelino — e perderam nas duas.¹

Como ele segurou os quartéis

A fórmula de abertura foi um lema com dois destinatários: “desenvolvimento e ordem” — objetivos gerais que combinavam com os das Forças Armadas. E veio acompanhado de gestos concretos.¹

O governo atendeu reivindicações da corporação em equipamento e vencimentos. Procurou manter o movimento sindical sob controle, tanto quanto possível. E acentuou uma prática que se tornaria hábito: nomear militares para postos estratégicos de governo — na Petrobrás e no Conselho Nacional do Petróleo, os principais cargos ficaram com oficiais.¹

Fausto mede o resultado com ironia: seria preciso muita fantasia para acreditar que Juscelino fosse instrumento do comunismo ou da República sindicalista. E a prova está nas urnas da caserna: em 1956, em 1958 e em 1960, quem venceu a presidência do Clube Militar foi sempre o candidato apoiado pelo governo.¹

A de Jacareacanga, em janeiro de 1956, ajuda a desfazer um esquema fácil. Os rebelados denunciavam infiltração comunista nos postos de comando — e, ao mesmo tempo, supostos entendimentos do governo com grupos financeiros internacionais para entregar o petróleo e vender minerais estratégicos. Ou seja: nem todo golpista era entreguista.¹

A peça central desse arranjo foi o general Lott, ministro da Guerra por praticamente os cinco anos do mandato. Fausto observa que ele não tinha liderança do porte de nomes como Cordeiro de Farias, Zenóbio da Costa, Estillac Leal ou Juarez Távora — mas reunia duas qualidades que resolviam o problema: uma folha de serviços impecável e o fato de ser um homem sem partido, o que facilitava amenizar as divisões internas. Ele montou o que se chamou de tripé de segurança: ele próprio, a chefia de polícia do Distrito Federal e o general Odílio Denys, à frente do I Exército.¹

Dois getulismos numa aliança só

No Congresso, quem garantiu a aprovação dos principais projetos foi o acordo entre PSD e PTB. Fausto observa que, depois de dez anos de funcionamento, os partidos já tinham feição própria: seguiam sendo veículo de disputa pessoal e de acomodação de grupos em busca de privilégio, mas cada um passara a representar também aspirações e interesses mais gerais.¹

O que os unia era o getulismo — só que havia dois getulismos diferentes.¹

O do PSD juntava a burocracia de governo nascida no Estado Novo, parte dos setores dominantes no campo e uma burguesia industrial e comercial que lucrava com o desenvolvimento e com os negócios que a inflação propiciava.¹

O do PTB reunia a maioria dos trabalhadores urbanos organizados, a parcela da burguesia industrial mais inclinada ao nacionalismo e a burocracia sindical e do Ministério do Trabalho — que tinha nas mãos a estrutura vertical do sindicalismo, além de áreas de peso como a Previdência Social.¹

Em boa parte do mandato, Juscelino conseguiu sintetizar os limites dos dois. O princípio de “desenvolvimento e ordem” caía bem aos quadros do PSD, de onde ele próprio vinha. No terreno social, deixou em paz os interesses da burocracia sindical e, ao mesmo tempo, procurou conter as explosões grevistas — com isso não cortou os passos do PTB nem de Jango, ainda que não fizesse o jogo daquele partido. E vale registrar quem mandava mais: o PSD era a força predominante da aliança, com maioria no Congresso, o maior número de ministros e o controle da política financeira.¹

O Programa de Metas

A política econômica do período foi organizada num plano com trinta e um objetivos, repartidos em seis frentes: indústrias de base, energia, transportes, alimentação, educação — e a construção de Brasília, que recebeu o nome de meta-síntese.¹

Para escapar da rotina burocrática, o governo criou órgãos paralelos à administração existente. O exemplo mais eloquente é o Nordeste: ao lado do Departamento Nacional de Obras contra as Secas — que Fausto qualifica sem meias-palavras de inútil e corrompido — nasceu a Sudene, subordinada diretamente à presidência e destinada a planejar a expansão industrial da região. Seu conselho deliberativo juntava governadores dos estados interessados, ministros, representantes do próprio DNOCS e membros do Estado-Maior das Forças Armadas. Fausto acrescenta a ressalva: as esperanças em torno dela, em sua maioria, não se concretizaram.¹

Para tocar a nova capital criou-se a Novacap. E ganhou peso o ISEB, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros, que o Executivo transformou em órgão de assessoria e apoio ao Programa. Fundado em 1955 sob o Ministério da Educação, ele reunia em seus conselhos professores, intelectuais, representantes dos ministérios, do Congresso e da cúpula militar.¹

Nacionalista? Não exatamente

Aqui está a distinção que separa a resposta boa da decorada. Havia, de um lado, a posição nacionalista: seus defensores viam na substituição de importações o instrumento para superar o subdesenvolvimento e tornar o Brasil potência autônoma. Queriam o Estado controlando a infraestrutura — energia, comunicações e transportes — e a indústria básica, deixando o restante com a empresa privada nacional. Não recusavam o capital estrangeiro em princípio, mas insistiam em admiti-lo só com muitas restrições, tanto quanto à área de investimento quanto aos limites de remessa de lucro.¹

O governo JK fez metade disso. Promoveu, sim, ampla atividade estatal em infraestrutura e no incentivo direto à indústria. Mas assumiu abertamente que era preciso atrair capital estrangeiro — e lhe concedeu grandes facilidades.¹

As áreas beneficiadas pela 113 foram as que o governo considerava prioritárias: aço e eletricidade, estradas de ferro e transportes aéreos e, acima de tudo, a indústria automobilística.¹

Daí o rótulo correto. Nacional-desenvolvimentismo, e não nacionalismo, é o nome de uma política que punha para trabalhar juntas três fontes de recurso: o capital estrangeiro, a empresa privada nacional e o Estado, com o desenvolvimento industrial como objetivo. E Fausto acrescenta a observação que dá alcance ao assunto: nesse aspecto, o governo JK prenunciou os rumos da política econômica que os governos militares adotariam depois de 1964.¹

Os números que justificaram tudo

Os resultados foram, na palavra do autor, impressionantes — sobretudo na indústria. Entre 1955 e 1961, descontada a inflação, o valor da produção industrial cresceu 80%. E a distribuição desse crescimento conta a história do que estava sendo construído: material de transporte, 600%; eletricidade e comunicações, 380%; mecânicas, 125%; aço, 100%.¹

No agregado, entre 1957 e 1961 o PIB avançou a 7% ao ano, o que dava quase 4% por habitante. E há uma comparação que fecha o quadro: na década de 1950 como um todo, o crescimento do PIB por habitante no Brasil foi cerca de três vezes o do restante da América Latina.¹

O ABC nasce aqui

O governo ficou associado à indústria automobilística, e com razão — embora ela não tenha surgido do nada. Já existiam montadoras e fábricas de autopeças, em proporções limitadas. No lado nacional, a maior delas era a Fábrica Nacional de Motores, instalada em 1942 como sociedade de economia mista sob controle acionário do Estado. Ela fora criada para fabricar motores de avião — objetivo que nunca alcançou; acabou produzindo tratores a partir de 1946 e caminhões em 1952, com 35% do peso do veículo nacionalizado.¹

A implantação efetiva veio do GEIA, o Grupo Executivo da Indústria Automobilística, criado por decreto de Juscelino. Ele propôs estimular a fabricação de automóveis e caminhões com capital privado, sobretudo estrangeiro — atraído pelas facilidades da Instrução 113 e pelo tamanho do mercado brasileiro.¹

As multinacionais que responderam ao chamado — Ford, General Motors, Volkswagen e Willys Overland — instalaram-se no ABC paulista e mudaram por completo a fisionomia da região. E há uma consequência que só se revelaria décadas depois: a automobilística passou a concentrar operários em proporções inéditas no país.¹

A conta

Brasília foi aprovada pelo Congresso em setembro de 1956, contra forte resistência da UDN. Os udenistas chamavam a iniciativa de demagógica e antecipavam dois efeitos: mais inflação e o isolamento da sede do governo. Durante as obras, Carlos Lacerda encabeçou o pedido de uma comissão parlamentar de inquérito para apurar irregularidades nas contratações — sem êxito. Na data simbólica de 21 de abril de 1960, a capital foi solenemente inaugurada.¹

E os udenistas acertaram na inflação. Ela avançou durante quase todo o governo — 1957 é a exceção — e chegou ao pico em 1959, com 39,5%. Fausto lista as causas, e Brasília é a primeira delas: os gastos com a construção da capital; a queda dos termos de intercâmbio; o crédito fácil ao setor privado; os reajustes do funcionalismo que o Congresso aprovara; e a compra de café com emissão de papel-moeda, para segurar preços em queda.¹

Houve uma tentativa de corrigir o rumo. Lucas Lopes e Roberto Campos montaram um plano de estabilização que tentava fazer caber, no mesmo orçamento, as metas do programa e o ataque à inflação e ao déficit. Ele não previa grandes sacrifícios — e ainda assim provocou fortes reações contrárias.¹

As razões da resistência são o coração deste artigo. A primeira é geral: ninguém queria abrir mão de coisa alguma em nome da estabilidade — e cada grupo, no entanto, contava que outro abrisse.¹

A segunda é mais dura: para muitos setores, a inflação era um excelente negócio. Como os salários não acompanhavam os preços, ela abria perspectiva de ganho excepcional no reajuste de preços e na especulação com estoques, para industriais e comerciantes. E como as dívidas ainda não tinham correção monetária, ela tornava extremamente atraente tomar emprestado — sobretudo nas condições privilegiadas dos bancos e órgãos de financiamento do próprio Estado.¹

Somou-se a isso o clima político: pairava sobre o programa a suspeita de acerto com o imperialismo — e essa suspeita arrepiava o PTB e a esquerda.¹

O Brasil chegou a consultar o FMI — em parte porque havia no plano a previsão de 300 milhões de dólares emprestados pelos Estados Unidos. E aqui Fausto desfaz a versão dos adversários: o FMI não estava por trás do plano — ao contrário, fazia restrições ao seu gradualismo, criticando, por exemplo, os gastos com subsídio à importação de trigo e petróleo.¹

O desfecho: veio o rompimento com o Fundo, e romper com ele significava, na prática, enterrar o plano. Lucas Lopes e Roberto Campos entregaram os cargos em agosto de 1959. E o país reagiu com uma onda de apoio a Juscelino — o PTB aplaudiu, e até os comunistas compareceram a manifestação a favor.¹

A herança ficou para quem viesse depois. O déficit previsto para 1961 passava de 100 bilhões de cruzeiros, algo como um terço da receita esperada para o exercício. E a inflação de 1959 e 1960 ultrapassou 30% ao ano — cerca do dobro da média anual do período 1950–1958.¹