A Constituição de 1891

A pressa tinha dois motivos, e nenhum era jurídico

Derrubado o Império, quem defendia uma república liberal ficou com um receio concreto: que o comando pessoal de Deodoro se acomodasse no lugar e a semiditadura deixasse de ser provisória. Apressar a convocação de uma Assembleia Constituinte era a forma de fechar essa porta.¹

O segundo motivo era dinheiro. O regime recém-nascido fora recebido com desconfiança na Europa, e Rui Barbosa — naquele momento ministro da Fazenda do governo provisório — sustentava que sem uma forma constitucional o país não conseguiria duas coisas de que precisava com urgência: o reconhecimento da República e crédito no exterior.¹

O caminho da redação foi curto. Uma comissão de cinco pessoas preparou um projeto; Rui Barbosa o revisou a fundo; a Constituinte discutiu, emendou e promulgou o texto em 24 de fevereiro de 1891. O molde declarado era o norte-americano, e o que dele saiu Fausto resume como república federativa liberal.¹

Um parágrafo criou os estados fortes

A engenharia inteira do federalismo brasileiro cabe num dispositivo. O artigo 65, § 2º estabelecia que tudo o que a Constituição não negasse expressamente aos estados estava autorizado a eles. É uma regra de aparência técnica — e é o coração político do texto. As antigas províncias passaram a se chamar estados, e receberam de uma vez um campo de ação que o texto sequer precisou detalhar.¹

Três poderes saíram dessa cláusula sem estarem escritos nela. Cada estado passou a poder organizar sua própria justiça; manter tropa armada própria — as forças públicas estaduais; e contrair empréstimos no exterior por conta própria.¹

O quarto poder estava escrito, e era o mais rendoso: decretar imposto sobre a exportação das próprias mercadorias. É aqui que a autonomia deixa de ser retórica. Sem receita própria, um estado autônomo no papel continua dependente na prática — e o imposto de exportação deu a fonte de renda que tornava a autonomia exercível.¹

Fausto é direto sobre quem ganhou com o arranjo: os grandes estados, e São Paulo acima de todos. E dá o desdobramento que fecha o raciocínio — a faculdade de tomar empréstimo fora do país seria vital para o governo paulista executar os planos de valorização do café. A Constituição não menciona café em lugar nenhum; ela apenas entregou o instrumento financeiro que o sustentaria.¹

O que o centro guardou para si

Seria erro de leitura imaginar que a União saiu de mãos vazias. Quatro competências desenham a força que restou ao centro. Ela ficou com o imposto de importação — ou seja, com o tributo sobre o que entrava pelos portos, enquanto os estados taxavam o que saía. Com o direito de criar bancos emissores de moeda. Com a organização das forças armadas nacionais, contrapeso às tropas estaduais. E com a faculdade de intervir nos estados, seja para restabelecer a ordem, seja para manter a forma republicana federativa, entre outras hipóteses.¹

Presidencialismo: o que substituiu o imperador

A Carta organizou o Estado em três poderes, na fórmula que ela mesma consagrou: “harmônicos e independentes entre si”. Some um em relação ao Império — o Moderador desapareceu.¹

O Executivo, que antes cabia ao imperador, passou a um presidente da República eleito para quatro anos. E aqui está o traço que define o sistema: o presidente passou a nomear e demitir seus ministros com inteira liberdade, porque o cargo dependia da confiança dele, e de mais ninguém. Não respondiam à Câmara — respondiam a ele. É a diferença exata entre presidencialismo e parlamentarismo.¹

O Legislativo manteve o formato imperial de duas casas, Câmara e Senado, com uma alteração que não é decorativa: os senadores deixaram de ser vitalícios. Passaram a ser três por estado. Os deputados, eleitos em cada estado em número proporcional aos habitantes, cumpriam três anos de mandato.¹

O trâmite das leis merece atenção porque cai em prova. Um projeto podia nascer em qualquer das duas casas. Aprovado, seguia para a sanção do presidente. E se ele vetasse, a palavra final não era dele: o projeto voltava ao Congresso, que podia aprová-lo mesmo sem a assinatura presidencial, desde que reunisse dois terços dos votos dos presentes na sessão que examinasse o veto.¹

O voto que se chamou universal

Vale começar pelo avanço, porque ele foi real. Para eleger, a Carta fixou o voto direto e suprimiu o censo econômico — quer dizer, ninguém mais precisava provar renda para votar. Diante do Império, é ruptura, não retoque. E a palavra que se usou para descrever o resultado foi universal.¹

O problema mora na frase seguinte. Eram eleitores os cidadãos brasileiros maiores de 21 anos, excluídas certas categorias. E a lista dessas categorias é o que decide tudo: analfabetos, mendigos e praças militares.¹

Num país em que saber ler era privilégio de poucos, retirar o analfabeto do eleitorado não é uma exceção — é a regra disfarçada de exceção. O censo de renda caiu; entrou no lugar um censo de alfabetização, que produzia efeito semelhante sem precisar mencionar dinheiro.

Falta a exclusão mais silenciosa. Fausto a formula com precisão: a Constituição não fez referência às mulheres, e considerou-se implicitamente que elas estavam impedidas de votar. Metade da população ficou de fora sem que nenhum artigo precisasse dizê-lo.¹

Liberdades, pena de morte e o fim da religião oficial

No capítulo de direitos, o texto assegurou a brasileiros e a estrangeiros residentes no país — a extensão aos estrangeiros é o detalhe que costuma escapar — a liberdade, a segurança individual e a propriedade. E extinguiu a pena de morte, sobre a qual Fausto acrescenta uma ressalva honesta: ela era raramente aplicada no Império. O avanço é jurídico mais do que estatístico.¹

A mudança de maior alcance social foi outra: o Brasil deixou de ter religião oficial, e as duas instituições, Estado e Igreja, passaram a ser separadas. Funções até então monopolizadas pela Igreja Católica migraram para o poder público. Dali em diante, só o casamento civil teria reconhecimento; a guarda dos cemitérios coube às administrações municipais, onde todas as crenças ganharam culto livre. Em 1893, uma lei completou esses preceitos ao criar o registro civil.¹

O que resolveu, o que adiou

Uma Constituição se julga por duas perguntas: que disputa ela encerrou e que disputa ela empurrou para frente.

Resolveu a forma do Estado e a do governo, e resolveu de modo duradouro. Federação em vez de Estado unitário; presidente eleito em vez de imperador vitalício; ministros do presidente em vez de gabinete. Essas escolhas atravessaram todas as Cartas seguintes e continuam em vigor. Resolveu também a relação com a Igreja, ao encerrar o vínculo oficial entre as duas instituições.

Adiou a questão da inclusão política. Ao trocar o filtro da renda pelo filtro da leitura, manteve o eleitorado como fração da população — e deixou intacta a base sobre a qual se montaria a política real da Primeira República, feita de redutos eleitorais controlados, não de disputa aberta.

E adiou a questão social por inteiro. Trabalho, salário, jornada, sindicato: nada disso entra numa Carta liberal de 1891, que trata de liberdade, segurança e propriedade, e não de direitos do trabalho. Essa lacuna não seria enfrentada por emenda — precisaria de outra Constituição, quatro décadas depois.