A Constituição de 1946

Uma Constituinte que discutiu de verdade

Os trabalhos começaram no fim de janeiro de 1946, junto com a posse de Dutra, e se estenderam pelo ano inteiro. Fausto faz questão de registrar o mérito daqueles debates: apesar de acalorados, eles giraram com frequência em torno de questões fundamentais — não foi uma Constituinte de fachada. Em 18 de setembro, o texto foi promulgado.¹

E o resultado tem duas faces que precisam ser vistas juntas. De um lado, a Carta se afastava claramente da de 1937, adotando o que Fausto chama de figurino liberal-democrático. De outro — e é a segunda metade da frase que costuma sumir dos resumos — ela abria caminho, em alguns pontos, para a continuidade do modelo corporativo.¹

A estrutura geral não guarda surpresa. O Brasil aparece como República federativa, com as atribuições de União, estados e municípios definidas, e com os três poderes delimitados. O Executivo caberia a um presidente eleito por voto direto e secreto, para cinco anos. O Legislativo, ao Congresso Nacional, formado por Câmara e Senado.¹

Duas fórmulas de eleição, dois efeitos diferentes

Vale entender bem a diferença, porque ela cai em prova. Para a Câmara, adotou-se a representação proporcional: os deputados se elegem na proporção dos votos obtidos dentro de cada partido a que pertencem. Já o Senado seguiu o princípio majoritário — entram os mais votados, sem que o partido entre na conta.¹

Para o Senado fixou-se ainda um número igual para todos: três senadores por estado e três pelo Distrito Federal. Daí decorre o primeiro viés, e ele é aritmético antes de ser político: os estados menos populosos passaram a ter exatamente a mesma representação que os maiores.¹

O critério de cadeiras, e por que ele não foi ingênuo

O favorecimento se repetiu na Câmara, e por um caminho menos visível. A Carta de 1946 reproduziu um artigo da Constituição de 1934: o número de deputados seria fixado em lei segundo uma proporção que muda de degrau — um deputado para cada 150 mil habitantes até o vigésimo e, passado esse limite, um para cada 250 mil.¹

Repare no efeito. Enquanto um estado é pequeno, cada fatia de população rende cadeira com mais facilidade; quando ele cresce, o preço da cadeira sobe. Estado grande passa a precisar de quase o dobro de gente por deputado.

Fausto não deixa a explicação em suspenso, e é aqui que o assunto deixa de ser técnico. A escolha, escreve ele, não vinha de um desejo desinteressado de favorecer as unidades menores. Vinha do fato de que nelas o clientelismo imperava com mais força — e a intenção da maioria dos constituintes foi justamente dar mais peso aos redutos eleitorais controlados pelas oligarquias locais, sobretudo no Nordeste.¹

Em outras palavras: a mesma Constituinte que restaurava a representação restaurava também a vantagem de quem controlava voto no varejo. Não é contradição por descuido; é cálculo.

Há, em compensação, um avanço real na direção oposta: a Carta de 1946 suprimiu a representação profissional que existia na de 1934 e que, nas palavras de Fausto, trazia a marca do corporativismo de inspiração fascista.¹

A cidadania: o que se completou em 1946

No capítulo dos direitos políticos, o texto tratou o voto como direito e obrigação ao mesmo tempo, e o atribuiu aos brasileiros alfabetizados, maiores de dezoito anos, de ambos os sexos.¹

A expressão “de ambos os sexos” carrega mais do que parece. Fausto lê ali a conclusão de um processo: completava-se, no plano dos direitos políticos, a igualdade entre homens e mulheres. Isso porque a Carta anterior tratava a obrigatoriedade de forma desigual — na de 1934, o voto só era obrigatório para as mulheres que exercessem função pública remunerada.¹

Fica de pé, porém, um filtro antigo: alfabetizados. A exigência de saber ler, que a primeira Carta republicana havia instituído, atravessou 1891, 1934 e chegou intacta a 1946 — e ainda seria mantida por décadas.

A técnica que esvaziou três direitos

Chegamos ao que dá identidade a esta Constituição. Em três matérias sensíveis, o constituinte usou o mesmo procedimento: reconhecer o direito no texto e mandar a lei dizer como ele funcionaria. O detalhe é que os três terminaram esvaziados — cada um por um motivo diferente.

Primeiro caso: a lei que nunca veio

O capítulo da ordem social e econômica tratou, na parte econômica, dos critérios de aproveitamento dos recursos minerais e da energia elétrica. Na parte social, listou os benefícios mínimos que a legislação deveria assegurar — muito parecidos com os já previstos em 1934.¹

A novidade estava num item: a participação dos trabalhadores no lucro das empresas. Só que o texto acrescentava a cláusula decisiva — “nos termos e pela forma que a lei determinar”. E o desfecho é seco: nenhuma lei sobre o assunto foi aprovada durante toda a vigência da Constituição. O direito, registra Fausto, tornou-se letra morta.¹

Segundo caso: a lei que não mudou

Fausto localiza com precisão onde os constituintes revelaram seu apego ao sistema corporativista do Estado Novo: na parte sobre organização dos trabalhadores. Ali legislou-se esmiuçadamente sobre muitas coisas — e não se suprimiu o imposto sindical, que ele identifica como o suporte principal dos “pelegos”.¹

A liberdade de associação sindical entrou por uma fórmula ambígua. Ela era assegurada — e, na sequência da mesma frase, o texto mandava que “a lei” regulasse três coisas: como o sindicato se constituiria, como representaria a categoria nos contratos coletivos e que funções o poder público lhe delegaria. Para Fausto, essa última expressão já entrega sozinha a concepção subjacente: um sindicato pensado para colaborar com o Estado, e não para enfrentá-lo.¹

E como a lei sindical não foi alterada, duas heranças continuaram de pé: o princípio da unidade sindical e o poder do Estado de intervir na vida dos sindicatos.¹

Terceiro caso: a lei que já existia

O direito de greve foi acolhido. Coube numa linha — “É reconhecido o direito de greve, cujo exercício a lei regulará” — e é justamente a brevidade dessa fórmula que Fausto aponta como prejudicial a quem trabalhava.¹

Repare no problema de ordem cronológica. Nas duas primeiras matérias, a remissão apontava para um futuro que não chegou ou que não se moveu. Aqui ela apontava para algo que já estava escrito: meses antes da promulgação, ainda com a Constituinte reunida, o Executivo já havia regulamentado a greve por decreto-lei — e esse decreto continuaria valendo depois da Carta que reconhecia o direito. Como isso se deu, e o alcance que teve, é assunto do artigo sobre o governo Dutra.¹

O que resolveu, o que adiou

Resolveu a forma do regime. Substituiu uma Carta outorgada por um texto votado; devolveu eleição direta, mandato definido, Congresso com duas casas e partidos disputando cadeira. E fechou, no plano dos direitos políticos, a igualdade entre homens e mulheres. Não é pouco: foi sob essa Constituição que o país viveu o mais longo período de eleições regulares de sua história até então.

Adiou a democratização das relações de trabalho. A estrutura sindical montada no Estado Novo saiu inteira do outro lado — imposto sindical, unidade sindical, intervenção do Estado — porque o texto, em vez de decidir, remeteu à lei. E, nas três matérias em que fez isso, a remissão trabalhou contra o direito que ela mesma havia reconhecido.

Adiou também a inclusão do analfabeto, mantendo o filtro herdado de 1891 — e reforçou a desigualdade de peso entre os eleitores, ao conservar um critério de cadeiras feito para valorizar os redutos oligárquicos.